规范性文件备案审查工作如何实现有效突破

2017-03-16 0

 

       在全面推进依法治国的背景下,很多地方人大常委会不断加强规范性文件备案审查工作,但规范性文件备案审查工作依然是地方人大常委会监督工作中亟待改进和加强的薄弱环节,如何实现有效突破,值得我们共同思考。
       党的十八届六中全会指出:“监督是权力正确运行的根本保证”。在全面推进依法治国不断发力的背景下,发挥各级人大常委会在保证宪法和法律实施、维护国家法制统一的重要作用,不断加强规范性文件备案审查工作,对确保国家机关及其工作人员依法行政,促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。很多地方人大常委会不断加强规范性文件备案审查工作,但规范性文件备案审查工作依然是地方人大常委会监督工作中亟待改进和加强的薄弱环节,如何实现有效突破,值得我们共同思考。
       一、充分认识备案审查工作的重要性
       完善中国特色社会主义法律体系的需要。规范性文件备案审查是宪法、立法法、监督法赋予各级人大常委会的一项重要职责,是各级人大开展法律监督的重要形式。2006年8月27日,全国人大常委会通过《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,标志着地方人大规范性文件备案审查制度正式确立。值得注意的是,由于国家还没有专门的备案审查法律法规,地方人大常委会规范性文件备案审查制度还存在许多不完善之处,特别是缺乏必要的程序规范,可操作性不够强,导致各地做法不一、随意性很大。因此,完善中国特色社会主义法律体系,加强人大监督工作,依法开展规范性文件备案审查,迫切需要制定地方性法规加以保障。
   贯彻中央、省委指示和要求的需要。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会从全面推进依法治国的高度,对备案审查工作提出新要求。五中全会要求:“按照立法程序及时作出改革先行先试的授权,加强对规范性文件的备案审查”。山西省委高度重视备案审查工作,明确要求全省各级人大及其常委会必须认真履行好宪法和法律赋予的各项职责,完善规范性文件备案审查制度,制定出台规范性文件备案审查条例,担负起加快推进法治山西建设的历史责任。尽快出台备案审查条例是落实中央部署要求和省委要求的具体体现,具有重要的现实意义。
       解决备案审查工作中存在的突出问题的迫切需要。监督法实施多年的实践证明,规范性文件备案审查实际操作中遇到了一些困难,主要表现为:规范性文件报备不及时、备案审查工作机构不健全、审查力量严重不足、审查质量不高、审查发现的问题纠正难等问题,直接制约着备案审查工作的深入开展,迫切需要通过立法加以解决。
       二、规范性文件备案审查工作存在的问题
   备案审查的范围界定不清。一些文件制定者,特别是一些政府部门不清楚规范性文件备案审查的范围,对一些应该备案的规范性文件没有报送备案。一些地方人大备案审查工作机制不完备,许多该备案的规范性文件没有备案,审查工作滞后现象较为普遍。
   备案审查的法律规定可操作性不强。《中华人民共和国立法法》对法律范畴内规范性文件,即行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章的备案、审查、撤销或者改变作了规定。但对其他规范性文件如何进行备案审查,如何改变、撤销,对不备案、不审查、不撤销该如何处理等问题,监督法的规定缺乏可操作性,以致备案审查工作操作困难。
       备案审查的效率不高。立法法和法规规章备案条例规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内报有关机关备案。各地对规范性文件备案审查的时间规定不一。政府在发布规范性文件后的三十日才将文件报送有关部门审查,审查部门收到文件后来不及审查,致使备案审查工作效率不高,滞后于实际工作开展。
       三、做好备案审查工作应处理好的关系
   立法工作与备案审查工作的关系。认真开展备案审查工作是地方人大常委会贯彻落实监督法,切实履行监督职能的一项重要工作。在地方人大常委会工作中,立法和监督都是宪法赋予的重要职责。近年来,随着我国民主法治建设的加强,立法监督理所当然地作为一个极其重要的问题提上了议事日程。监督法的颁布,对规范性文件的备案审查作了明确规定。必须进一步提高思想认识,把法律监督与立法放到同等重要的位置,做到立法、备案审查工作一起抓。通过贯彻落实监督法,巩固立法工作成果,促成立法目标实现,加强法律监督,进一步完善和深化法律监督制度,维护法制的统一和尊严。
   法制工作机构审查与其他工作机构审查的关系。审查监督工作有很强的法律性、政策性和专业性。人大常委会的审查工作机构设在法工委,但做好这项工作需要法工委与人大各工作机构的通力合作,既发挥法制工作机构“统”的作用,同时又发挥相关专门委员会或常委会工作机构各自的专业优势,各司其职,分工合作,充分发挥人大的整体合力,共同做好规范性文件备案审查工作。各专门委员会和有关工作委员会主要从专业的角度对规范性文件进行审查并提出初步审查意见,法工委主要从合法性角度对规范性文件进行审查,并汇总初步审查意见,交法制委员会进行统一审查。
       主动审查与被动审查的关系。为了便于及时发现问题,又能有针对性地解决问题,应当采取主动审查与被动审查相结合的方式。凡是报送备案的规范性文件,法工委、相关专门委员会或有关的常委会工作机构应当进行初步审查,特别是对涉及改革发展稳定大局、人民群众切身利益的重大问题,要认真开展主动审查。主动审查与被动审查相结合的方式,避免了因被动审查的要求和建议较少而导致备案审查工作虚置的状况,使地方人大常委会的法律监督工作更加主动和有效。公民、法人或者其他组织有权提出规范性文件的审查建议,这是公民、法人或者其他组织的法定权利,也是公民对立法工作进行监督的一种方式,应当认真对待,制定配套的、完善的审查建议办理和回复制度。
       四、做好规范性文件备案审查工作的建议
   要进一步明确规范性文件报备范围。在实际工作中,政府用以制发规范性文件的形式很多,且时常出现行文形式不规范的现象,规章以外的其他规范性文件的外在形式包括公告、通告、通知、细则、规定、办法、会议纪要、意见、实施方案等。如果仅仅依照公文的外在形式来确定备案审查范围,则会出现规范对象缺位的问题,使备案审查工作流于形式,甚至难以开展。在确定备案审查范围时,应主要看其是否具备规范性文件的实质要件和形式要件。党政联合发文,如果其内容属于政府工作并且涉及公民、法人和其他组织的权利、义务,可以要求政府将这类文件报送备案。省高级人民法院、省人民检察院下发的,含有对下级法院、检察院的审判或者检察工作起指导作用内容的会议纪要、请示的答复等文件,可以要求省级“两院”同时抄送省人大常委会。如相关主体对这些文件提出审查建议,并且经初步审查确有不适当问题的,可以通过工作层面沟通的方式来解决。
   要进一步细化具体审查标准。监督法第三十条分三项对规范性文件的审查标准作了规定,这是地方各级人大常委会在审查规范性文件时需要把握的标准。前两项情形属合法性审查,是审查的重点,应从以下几个方面把握:一方面,根据行政许可法的规定,对规范性文件中涉及的行政许可事项进行审查。一是审查规范性文件是否违法设定了行政许可,规章对临时性行政许可的设定是否依法经过前期论证、听证等工作;二是对具有法律、法规依据的行政许可的实施主体进行资格审查,防止通过制定规范性文件越权许可,或者违法委托不适格的单位实施行政许可;三是审查行政许可的实施期限是否超过行政许可法及相关法律、法规的规定。另一方面,根据行政处罚法的规定,对规范性文件中涉及的行政处罚规定进行审查。一是审查规范性文件是否超越权限设定行政处罚;二是审查行政处罚是否有法律、法规、规章作依据,是否超越了法定的处罚种类和幅度,是否存在擅自增设违法行为的现象等;三是审查处罚程序是否符合法律规定的程序。
   要进一步突出合理性审查。在重点审查合法性的同时,也要注意对规范性文件进行合理性审查,审查规范性文件制定的有关制度和措施是否符合本地的具体情况,是否体现公平正义,具体把握以下几个方面:一是是否贯彻落实科学发展观,制定的措施与当地经济社会发展水平是否相适应,是否存在过度超前或者严重滞后等情形。二是是否将维护最广大人民群众的根本利益作为制定规范性文件的出发点和落脚点,是否体现权利与义务统一的原则,是否在要求公民、法人和其他组织履行义务时,同时也规定了相应的权利和保障其权利实现的途径。三是是否体现改革开放的精神,是否有利于进一步深化行政管理体制改革,是否按照精简、统一、效能的原则,科学规范行政行为,简化行政管理手续,促进政府职能转变。四是是否与其他相同层级的规范性文件彼此协调、相互衔接,是否有地方保护和行业保护的相关规定。
       要科学设置处理程序。对于在审查工作中发现的问题,应当从监督就是支持和促进工作、保障法律贯彻实施这个宗旨出发,采取积极稳妥的处理方式。一是设定沟通协商程序。法制委员会(法制工作委员会)应就规范性文件中存在的问题,主动与制定机关沟通,促使制定机关自行修改或撤销。二是设定自行纠正程序。经沟通协商,制定机关不予修改或者撤销的,法制委员会可以向制定机关提出书面审查意见,建议制定机关限期修改或撤销,再次督促制定机关自行纠正。制定机关应当自收到书面审查意见之日起两个月内提出是否修改或者废止的意见。三是设定撤销程序。制定机关接到书面审查意见后仍拒绝修改或者撤销的,则可以启动人大常委会的撤销程序。法制委员会可以提出撤销或部分撤销该规范性文件的议案,由主任会议决定是否提请省人大常委会会议审议。省人大常委会审议认为该规范性文件或其部分内容有不适当情形的,应当作出撤销或部分撤销的决定。

       作者:姜伟
       来源:人民代表报

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